改变超越“福利依赖”:在政策创新中培育贫困人口内生动力的中国经验

2021-01-11

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贫困人口缺乏自主脱贫的信心、意愿与能力,是世界上大多数国家面临的反贫困治理难题之一。对于如何提升贫困人口的脱贫能力,已有大量专家学者的成果和案例对此展开论述,但对于如何提高贫困人口自我发展的信心和意愿,相关研究仍然匮乏。在减贫政策实践中,帮扶方式、帮扶力度的设计都会对贫困人口的心理产生影响,若缺乏一定前置条件或是帮扶过度,极易造成福利依赖。因此,构建激励相容的减贫政策,既是完善减贫机制的技术性要求,也是持续有效解决贫困问题的核心所在。这已成为当前中国决战决胜脱贫攻坚伟大实践的政策经验之一,具有重要的实践价值。

培育贫困人口内生动力的国际借鉴

自17世纪《伊丽莎白济贫法》(Elizabethan Poor Law)颁布以来,西方国家围绕“穷人的责任”和“救助的正当性”进行了大量的探讨。经过长期政策实践、社会讨论与学术研究,目前西方发达国家的主流做法是在福利制度中嵌入就业激励机制,强调“工作福利”,即有劳动力的低收入人口必须进入就业市场,或接受相关机构安排的就业培训和求职面试,以此作为福利给予的必要条件。这套模式以较为完善的个人信息系统为基础(例如个人所得税征管信息系统),包括家庭人口结构、劳动力就业状态、收入信息等在内,都可在系统中查询;而且低收入群体也可以自愿申请相应项目,政府通过困难补贴、减税退税等方式精准到达符合条件的家庭和个人。值得注意的是,此类模式目前也遭到不少批评,如过度强调工作激励,忽略了对穷人生存和发展必须的基础设施与公共服务投资。

对于一些发展中国家而言,贫困人口多集中于非正式经济部门,且国家治理水平相对较低,难以直接复制西方发达国家的就业激励模式。但针对贫困人口人力资本低、贫困代际传递普遍的现象,拉丁美洲国家于20世纪八九十年代启动“有条件现金转移支付”(CCT)项目,在培育贫困人口内生动力方面取得良好效果。世界银行数据显示,当前全世界至少有50多个发展中国家实施了“有条件现金转移支付”项目。实施CCT项目的核心机制在于:为贫困人口提供现金补贴的同时,设置有关儿童教育、医疗健康等方面的前置条件,从而激励贫困人口培育人力资本、打破贫困代际传递。然而,由于部分国家的CCT项目覆盖面过广、超出财政可负担水平,或是在项目设计上出现前置条件过于复杂、补贴梯度过于简单等问题,近年来一些CCT项目也面临激励成效差或难以持续的危机。

中国实践的现实探索

在当前的中国减贫话语体系中,贫困人口缺乏脱贫信心和意愿的现象常常用“内生动力不足”来概括。虽然“内生动力”近几年才成为学界与新闻媒体上的热词,但从我国扶贫政策发展来看,自20世纪80年代初的“三西扶贫开发计划”、90年代的“八七扶贫攻坚计划”,到党的十八大以来的脱贫攻坚,各个阶段扶贫政策中都有关于外部帮扶和内生动力关系的阐述。只是在不同阶段,政策文本对于“内在活力”“自力更生”“艰苦奋斗”的主体指向和工作侧重存在一些差异。在上世纪八十年代,国家财政水平较低、绝对贫困普遍存在,基于这样的背景,我国对扶贫“内生动力”的论述主要针对的是贫困地区干部,倡导贫困地区不等、不靠、不要中央的财政投入,运用当地资源,发动群众自力更生、艰苦奋斗。随着我国扶贫政策逐渐下沉,财政扶贫资金和社会各界投入增加,尤其是精准扶贫政策实施以来到户帮扶的增加,使得资源约束对农户脱贫的影响减少。与之相比,贫困人口内生动力不足的问题愈加凸显。

这一问题既跟贫困人口的心理状态、个体能力有关,也与文化观念、生产生活条件和制度激励存在一定联系。长期以来,中国政府在扶贫工作中都非常重视基础设施建设、农村产业发展和劳动力输出,以此来培养贫困人口自我发展的能力。此外,政府还通过加强基层治理、创新帮扶机制、推动移风易俗、加强宣传教育等多种手段来破除贫困人口内生动力不足的障碍。这些举措可概括为以下五个方面:一是,通过改善基础设施和公共服务,增加贫困人口的市场可及性,同时提升其教育和健康水平,改善农户的人力资本;二是,开展产业扶贫和就业扶贫,充分发挥贫困人口闲置自然资本、人力资本和金融资本的作用,提高其持续增收能力;三是,派驻第一书记和扶贫工作队,提高基层治理水平和能力,让帮扶政策落到实处、增强效用;四是,在扶贫制度中融入“扶勤”机制,改变简单给钱给物的帮扶方式,通过产业奖补、劳务补助、劳动增收奖励等制度,将帮扶资源与贫困人口劳动投入联系起来,加强对贫困人口的行为引导;五是,通过宣传教育、典型示范、移风易俗等方式改变贫困人口的观念,增强贫困人口脱贫信心。

政策体系构建下的中国经验

为什么中国培育贫困人口内生动力的做法能够持续发挥作用?从政策体系构建角度,我们至少可以梳理出以下经验。

第一,打通从中央到贫困村、贫困户“纵向到底”的政策传导体系。这是培育贫困人口内生动力的制度保障,是中国脱贫攻坚战取得胜利的基本前提。一些国外研究者发现,社区精英在扶贫中发挥了负向作用,或者未充分发挥好的影响。这是因为一方面,发展/扶贫项目实施过程不透明,地方干部和社区精英过度干预扶贫资源分配,扶贫项目资源漏出现象十分严重,降低了贫困人口参与项目的积极性与主人翁意识;另一方面,贫困人口受能力限制,即使有发展愿望,也难以抓住机会增加家庭收入,常常出现“抱负失灵”。在我国以往的扶贫实践中,也遭遇过此类问题。党的十八大以后,借助于第一书记、驻村工作队,以及针对扶贫干部和贫困人口的信息管理系统,政策精神、市场信息和帮扶资源能够实现直通到户,极大提高了信息的传导速度和准确性,更大程度地发挥了扶贫资源的作用,进而增加了贫困人口的脱贫信心。

第二,打造政策“横向到边”的综合性。如上所述,影响贫困人口发展动力的因素包括个人心理、自身能力和外部条件等,必须综合各个领域的政策措施,共同发挥作用。在国务院扶贫开发领导小组这个跨部门的议事协调机构指引下,“自力更生、艰苦奋斗”“培育内生动力”的要求融入不同阶段扶贫工作的纲领性文件中,成为职能部门制定扶贫专项政策的原则,针对贫困人口内生动力的各类致因可同时发挥作用。

第三,保持政策的开放性与动态性。这首先体现在中国政府对地方创新的鼓励和对国际经验的积极借鉴上。一些在激发贫困人口内生动力方面收效良好的模式,如扶贫车间、农民夜校、扶贫超市等主要由地方实践发展而来,小额贷款、“借羊还羊”等模式则参考了孟加拉乡村银行以及国际小母牛组织的减贫经验。其次,政策的开放性还体现在政府对各类意见的包容与建设性吸收上。中国的脱贫攻坚是持续性工程,在政策实施过程中,政策执行群体、政策对象以及其他群体的心理和行为都可能发生变化,产生预期之外的后果。例如,扶贫干部和贫困户在脱贫责任上的不平衡,贫困户和非贫困户的福利差距拉大等现象,在一定程度阻碍了贫困人口主动脱贫的积极性。为确保减贫目标顺利实现,政府部门通过各种机制吸收人大代表、政协委员、专家学者以及社会各界的意见,及时研究扶贫实践中出现的问题,并不断补充、完善政策制度。正因如此,贫困人口内生动力不足的问题才能在脱贫攻坚中后期更得到中央重视,并催生了扶贫扶志行动。

第四,注重帮扶政策限度。党的十八大以来,中国实施了精准到户的扶贫行动,为贫困农户建档立卡,将其列入各类专项政策的帮扶范围。由此带来的问题是,一些贫困户为继续享受帮扶措施,自身努力增收的积极性有所削弱。为减少这一现象,我国出台多项政策明确了脱贫攻坚时间表,地方政府和基层组织也依据贫困户的贫困深度和帮扶进度为其制定了摘帽计划。在脱贫攻坚时期,我国提出“严格执行现行扶贫标准,防止拔高标准”的要求,一些专项政策也加大了对扶贫政策限度的重视,如控制贫困人口医疗报销的比例。这向贫困户释放了“帮扶政策有限度”的明确信号,避免其对帮扶政策产生错误的预期和依赖。

在脱贫攻坚取得胜利后,中国“三农”工作重心将发生历史性转移。党的十九届五中全会把“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”作为“十四五”时期我国经济社会发展的一个目标,提出要建立农村低收入人口帮扶机制,健全防止返贫监测和帮扶机制,健全农村社会保障和救助制度。无论从当前易返贫致贫人群的持续精准帮扶政策设计,还是未来低收入人口帮扶机制建设来看,培育贫困人口的内生动力仍是不可或缺的一环。在这一政策过渡期,如何从总体上延续现有制度并开拓创新,完善具有中国特色的激励相容帮扶制度,将成为一个新的历史命题。

 

【本文感谢中国国际扶贫中心、比尔及梅琳达·盖茨基金会“培育贫困人口内生动力的中国经验”研究项目的支持】