定向降准与小微企业融资难题

2019-04-22

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小微企业作为国民经济发展的生力军,在稳定增长、扩大就业、促进创新和繁荣经济等方面发挥着极为重要的作用。西南财经大学中国家庭金融调查(CHFS)数据表明,我国小微企业对GDP的贡献度为30.0%,提供了约2.37亿个约30%就业岗位。规模庞大的小微企业是当前及未来我国经济创新和发展的新动能,对激发市场活力和释放发展潜能具有重要的促进作用。

然而,近年来,经济环境状况欠佳、市场竞争日趋激烈,小微企业死亡率高,亏损企业比例持续增加。CHFS数据表明,每年有16.7%的小微企业死亡。亏损小微企业比重由2013年的6.2%上升至2017年17.7%。与此同时,有银行信贷需求的小微企业占比从2011年的27.5%下降到2017年的16.1%。

此外,有民间借贷的小微企业占比也从2011年的32.1%下降至2017年的12.6%。银行贷款与民间借贷整体下滑,说明在经济下行周期,小微企业生产经营困难加剧,扩大再生产的需求降低,最终导致信贷需求减少。

小微企业信贷可得上升,但是信贷缺口仍然很大

与此同时,随着大量支持小微企业融资政策的出台,2011年~2017年,有信贷需求的小微企业申请信贷的比例持续增加,从56.6%上升至70.4%。申请信贷成功的比例(申贷获得率)也从79.3%上升至87.4%。申请信贷的比例和申请成功的比例的增加,导致信贷可得性从2011年44.3%上升至2017年的61.1%。

整体上看,由于小微企业信贷需求减少,即使有信贷需求的小微企业获得贷款的比例有所增加,获得银行信贷的小微企业比例仍略有下降。2011年有12.2%的小微企业获得银行信贷,到2017年则下降至9.8%。

由于小微企业间的借贷额度差异较大,为便于探讨,笔者把小微企业分为个体工商户和法人小微企业。二者信贷需求差异很大,从2011年~2017年,个体工商户信贷需求平均为36.0万元,而法人小微企业为446.5万元。两者获得银行信贷和民间借贷的规模也大不相同。个体工商户获得的总借款金额为13万元,其中银行借贷8.5万元,民间借贷6.5万元。法人小微企业总借款平均为157万,其中从银行借款130.7万元,从民间借款26.3万元。无论是个体工商户还是法人小微企业,信贷缺口都很大。个体工商户的信贷缺口为59.0%,法人小微企业为64.9%。

为促进小微企业发展,人民银行陆续出台了一系列旨在缓解小微企业融资难融资贵的政策措施,包括多次针对小微企业的定向降准措施。原银监会也于2015年初提出了“三个不低于”目标。这些年小微企业信贷可得性在增加,说明金融政策对小微企业信贷的支持起到了一定的作用,但是小微企业融资约束的比例和缺口仍然较大。

定向降准政策面临三方面挑战

定向降准一直是央行支持小微企业的重要措施之一。自2015年2月以来,央行共实施了9次降准,其中有8次定向至小微企业。尤其是2018年,截至到目前,共实施3次针对小微企业的定向降准。最近一次定向降准于2018年7月5日起实施,央行下调邮政储蓄银行、城市商业银行、非县域农村商业银行、外资银行人民币存款准备金率0.5个百分点,主要用于支持相关银行开拓小微企业市场,发放小微企业贷款。定向降准的政策导向值得肯定,但其政策实施效果存在以下几个方面挑战:

银行定价体系不匹配

小微企业融资主体可以分为四类:银行,小额贷款、财务公司等金融机构,P2P网络借贷平台,民间借贷。各主体利率逐渐上升。银行资金成本低,信贷市场利率低,但同样也要求借款主体风险低。客观上与小微企业实际经营风险不匹配。小微企业主要集中在批发零售等传统行业,从上市公司年报可以看出,该行业不良贷款率较高,受风险事件频发的影响,银行为控制风险,对这些企业的信贷投放趋于谨慎,一般会提高抵押和担保要求。

因此,在不改变现行监管约束下,定向降准新增的信贷资金对于小微企业而言,更有可能是无效供给。要为小微企业服务,仅仅提供资金是不够的。小微企业风险高,利率如果低,贷款一定难,所以要允许金融机构有足够的风险溢价。“贷款难、贷款贵”两大问题是不能同时解决的。

在现行监管约束下,银行无法从事高风险经营活动。只有突破传统的定价方式,松绑银行现有的定价体系,获得匹配小微企业的风险定价,银行才能覆盖资金成本,增加支持小微企业的内生动力。原银监会《关于做好2017年小微企业金融服务工作的通知》指出,商业银行小微企业贷款不良率高出自身各项贷款不良率年度目标2个百分点(含)以内的,或小微企业贷款不良率不高于3.5%的,可不作为监管部门监管评级和银行内部考核评价的扣分因素。金融监管部门对银行小微信贷监管松绑,提高了小微企业贷款不良容忍度,有利于小微企业贷款的获得。

同时,除了提高小微企业贷款不良容忍度,还需要允许银行高定价高风险,对小微的监管指标上进行独立核算。只有从流动性和定价体系两方面入手,才能保证银行在解决小微企业融资难问题上发挥最大作用。

信息壁垒存在

除了银行服务小微企业的内在动力不足外,银行与小微企业之间存在严重的信息壁垒,导致逆向选择并存在道德风险,信贷风险较高。信息不对称主要表现为银行缺乏小微企业相关信息数据库。目前,对于小微企业信息的获取主要依靠工商登记,但工商登记的内容并不完整,如个体工商户的税收税目,无法真实反映小微企业的经营状况。此外,相对于大中型企业,小微企业倒闭或创办的速度很快,而工商登记的更新却相对滞后,直接导致能获得的有效信息有限。因此,要帮助银行正确判断小微企业的经营状况和财务风险,应该由国家层面推动公共小微企业数据库的建立。只有打破信息壁垒,让真实、及时、全面的小微企业数据可供利用,才能从根本上促使小微企业信贷市场更加高效。这也正是中国家庭金融中心正在积极推进的工作。正在开展的第四次经济普查是一个非常好的契机,把小微企业数据库建立起来,初步建立起小微企业的信用评级体系。

信贷投向难以约束

国家在加大对小微企业融资支持的同时,必须加强对银行业信贷投向的监管。从风险规避的角度来看,银行缺乏动力将资金投向风险更大的小微企业。前几年频繁降准时期,国有大银行的信贷资金很多投向了政府的重大投资项目甚至房地产等领域,并未真正履行扶持小微企业的责任。而为确保定向降准资金最终真正落到中小企业身上,需要加强对银行业信贷投向的监管。

相对于2014年的定向降准,此次定向降准未涉及县域农村商业银行,但是增加了国有大型银行。笔者运用银行信贷数据对前一轮降准进行研究,发现相对于区域银行,定向降准对全国性银行的大中型企业信贷成本下降影响更大,这说明大型银行的信贷投向很难约束,存在一定“漏损”效应。

财税政策是扶持小微企业的有效政策

在货币政策扶持小微企业成长同时,对小微企业更为有效的扶持政策是财税政策。税费负担重是我国小微企业发展中面临的重大难题。增值税是小微企业的主要税种,小微企业纳税总额中增值税占比超过60%。要缓解小微企业税费负担,需要增值税入手。

现行增值税分类征管制约小微企业发展

目前,我国根据销售规模大小和会计核算是否健全,将企业划分为一般纳税人和小规模纳税人。一般纳税人适用增值税正常税制,按照法定税率计算税额,允许开具增值税专用发票,可从销项税额中抵扣进项税额。小规模纳税人采用简易征收法,按其销售额依照征收率计算应纳税额,不得抵扣进项税额,如需增值税专用发票需申请税务机关代开。对于月销售收入3万元以下的小规模纳税人(包括个体工商户),予以免征增值税,但不允许抵扣进项税额,不能开具增值税专用发票。随着“营改增”深入进行,增值税征管“双轨制”的弊端日益突出。

加重了小微企业的税负负担。2015年的调查数据显示,个体户和法人小微企业税收负担高于上市公司,纳税额占营业收入的比重分别高4.2和1.4个百分点,纳税额占资产的比重分别高5.2和2.9个百分点。显然,这偏离了减轻小微企业税负的制度设计初衷。其原因主要在于两方面。一是绝大多数小微企业属于小规模纳税人,不能抵扣进项税,导致他们之间的购销行为存在重复纳税,流通环节越多,重复征税问题越严重。二是一般纳税人可以抵扣进项税款,小规模纳税人无论经营状况如何都需缴纳3%的税,只有当前者毛利润率高于17.7%时,其实际税负率才会高于小规模纳税人。由此,经济下行压力越大,企业盈利状况越差,小微企业相对税负越重。

不符合增值税税收中性原则。一般纳税人即使从小规模纳税人处得到税务机关代开的增值税发票,也仅能按照3%的征收率抵扣;而其如与一般纳税人进行交易,则可以获得正常税率(17%、13%等)抵扣。显然,小规模纳税人与一般纳税人相比,处于市场竞争的劣势地位。如果小规模纳税人的产品或服务报价不足以弥补对方因不能抵扣进项税款而造成的损失,那么小规模纳税人将失去交易机会。现实结果就是,一般纳税人会尽量避免与小规模纳税人进行经济交往。因为制度设计上对小规模纳税人和一般纳税人进行区别对待,强化了大企业的市场空间,压缩了小微企业的生存空间,不利于小微企业的成长,不符合税收中性原则。

造成大量税款损失。对小规模纳税人实施简易征收税制,使得他们游离于增值税正常税制链条之外,造成增值税抵扣链条断裂。这不仅妨碍增值税自动稽核功能的发挥,也为纳税人逃避纳税留下隐患。一方面,由于不能抵扣进项税额,他们有动机通过不开票或者少开票等方式隐瞒销售收入,税务机关很难掌握其实际销售额。另一方面,一般纳税人提供货物或应税劳务或服务给小规模纳税人,小规模纳税人获得的增值税专用发票并不能抵扣,一般纳税人就可以通过不开票的方式隐瞒销售收入。此外,小规模纳税人与一般纳税人交易时,为满足一般纳税人按照正常税率抵扣的要求,会通过“皮包公司”虚开增值税专用发票。这些行为都会造成大量税款的损失。

将统一纳税人、实施免税额制度作为增值税征管改革的方向

如何在加强对小微企业税收征管、减少税收流失、保障增值税抵扣链条完整的同时,最大程度地减轻小微企业的税收负担和遵从成本,是各国政府普遍面临的两难问题。基于对其他国家相关实践的深入研究,笔者建议统一纳税人,实施免征额制度。一是放弃按应税销售收入规模分类征管,将所有企业(包括个体工商户)纳入统一的征管体系,同一行业执行相同的税率标准。二是应税销售收入在规定额度以下的企业(免税企业)免收增值税,应税销售收入在规定额度以上的企业(纳税企业)仅对超出免征额部分征税。三是改革进项税抵扣方式,允许纳税企业按照本企业增值税税率进行进项抵扣。四是完善增值税发票管理制度,允许免税企业可申请代开增值税发票,其中会计核算健全、能够提供准确税务资料的企业可申请自主开票资格。理论上,统一增值税纳税人、实行增值税免征额制度,既可有效实现对于对小微企业的税收照顾,又可从根本上解决增值税链条断裂、税负不公平问题。

首先,有利于规范纳税秩序,加强税收征管。企业为获得免征额优惠或进项税抵扣,都有动机建立会计核算体系。当然,应考虑不同企业会计核算和税收遵从能力的差异。对于免征额以内的企业,可采用较为简单的会计核算和纳税申报方式。统一增值税纳税人,一定程度上可以避免企业逃避税的行为发生。允许免征额以内的企业持有纳税企业开具的增值税发票,但免税企业不允许抵扣,只有其销售对方为免征额以上企业时,才可向税务机关申请代开增值税发票,用于销售对方抵扣进项税。这不仅可以加强增值税链条的完整性,还可以有效提供免征额以下企业的交易信息,也有效杜绝了“皮包公司”虚开增值税专用发票的可能性。

其次,可根本解决起征点附近税负公平问题。现行制度下,对月销售额3万元以下的企业免征增值税,导致销售额在起征点附近的企业税负差异明显。这不仅带来税负不公平,而且从征管角度来说起征点临界点的定额难度较大,容易造成征纳矛盾和权力寻租。此外,如果起征点进一步提高,还会加大起征点附近的税负差异。按照免征额制度安排,企业只需对超出免征额的部分缴纳增值税。

再次,可以解决不同行业因税率差异而造成的税负不公问题。目前增值税针对不同行业有四档不同的税率。一般情况下,税率最高的是制造业,为17%,最低是现代服务业,为6%。按照现行增值税抵扣机制,制造业和服务业之间的业务往来,不仅会造成两个行业企业税负不公,还会使得增值税税收收入减少。此外,实行免征额制度,可以减轻进项较少企业的负担。企业在缴纳增值税的时候,能够用来进项抵扣的项目越多、金额越大、越频繁,企业的税负就相对越轻。而对于一些人力资源成本比较大的企业,其原材料投人与固定的资产投资都比较少,在现行营改增政策中没办法进行相关抵扣,这会增加企业的税负压力。免征额制度可减轻企业税收负担,有利于“营改增”的推进。

最后,企业不会因为实施免征额制度大规模不合理拆分。如果企业按照业务拆分,不仅获得税收优惠,而且促进了专业化水平提高。如果企业仅仅为获得免征额优惠而拆分,那么企业需要权衡拆分的成本与收益,同时还要考虑拆分企业的潜在风险,只有拆分的成本小于免征额优惠,企业才有动机拆分。

科学平衡地确定增值税免征额度

在这项改革设计中,关键在于增值税免征额的确定。免征额过低,起不到给予小微企业税收照顾的效果;免征额过高,国家税收流失太大,又会影响国家财政稳定。理论上,合理的免征额应该实现这二者的平衡,既不能对财政收入造成大的影响,又能通过减轻小微企业税负达到刺激投资与消费、促进经济增长和就业的目的。

基于小微企业调查数据,通过比较不同增值税免征额对国家税收收入、就业和经济增长的影响,笔者认为将增值税免征额定为5万元/月较为合理。这样安排既可显著降低小微企业税收负担,财政上又完全能够负担得起。对所有企业免征5万元月销售收入的增值税,造成税收收入减少约17阿90亿,仅相当于2015年全国财政总收入的1.2%。但与此同时,因税收减免带来的小微企业投资增加,将创造337万个新增就业岗位,直接间接拉动经济增长2649亿元。其效果相当于每1元的税收减免带来1.5元的新增GDP,每5.3万元创造1个新增就业机会。按1996-2014年数据测算,每创造1个新工作岗位需新增固定资产投资70万。与此相比,实施增值税免征额制度对经济的拉动显然更有效率。

 

本文作者:西南财经大学经济与管理研究院院长、中国家庭金融调查与研究中心主任 甘犁

文章来源:2018年《中国金融》第19期

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