以弹性规制促民营中小企业发展

2019-04-03

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民营经济贡献了中国经济50%以上的税收、60%以上的GDP、70%以上的技术创新成果、80%以上的城镇劳动就业,以及90%以上的企业数量。保护和促进民营经济是我国当前经济形势下的重要命题。今年两会期间,如何通过优化营商环境,发展民营中小企业,成为热议话题之一。政府工作报告中多次提及民营企业与小微企业,提出“要努力打造良好营商环境”,“处理好政府与市场关系”,下大力气优化民营经济发展环境,让企业家安心搞经营、放心办企业。


此前,我国为活跃民营经济,促进小微企业发展,相继出台一系列政策。从促进小微企业发展的金融支持政策,到划清政府在市场中边界的“负面清单”,再到以简化行政程序、服务市场主体为目的的简政放权、“放改服”,最后到2018年各省市开展的营商环境优化,我国政府在循序渐进地通过行政改革,提高市场效率,推动民营经济的良性发展。


这些改革举措主要集中在两个方向:一类是控权型改革,即在市场活动中,明晰政府行使权力的边界,限制政府干预市场的范围,防止政府滥用权力损害中小企业的合法权益;另一类则是促进型改革,即通过优惠政策、快捷程序的设置,为民营企业发展打开更多空间。


以政府控权和中小企业促进为主要内容的法律与政策,能够让民营中小企业感受到诸多利好,但正如政府工作报告中提到的,“营商环境与市场主体期待还有较大差距”:


一方面,法律和政策在市场治理末梢出现“异化”现象。围绕民营中小企业而制定的法律与政策,或是针对市场经济发展过程中遭遇的典型问题,亦或是针对当前急需解决的重点问题,并不能对民营中小企业可能遭遇的问题面面俱到。在执法和政策执行过程中,处在市场治理末梢的地方政府,以完成行政任务、降低行政风险为导向,对非典型问题有怠惰情绪,处理方式也较为僵硬,导致政策的落地效果与出台意图偏差较大。


另一方面,控权型和促进型政策并未解决民营中小企业守法“负向激励”难题。我国市场经济法治在迅速形成过程中,常以中型以上企业为规制的“假想对象”,进行市场规制的“高标准立法”。民营中小企业在承受地方政府“自上而下”规制压力的同时,还承受着社会主体为牟利进行“恶性维权”而产生的“自下而上”压力。民营中小企业在双向压力下发现,遵守法律带来巨大经济成本,但并未减少其面临的风险,出现“守法者吃亏”的局面,进而选择“普遍性违法”。地方政府则在经济发展任务与行政风险之间摇摆,进行“选择性执法”,加剧了守法上的“负向激励”现象。


从发达国家的发展历程看,各国中小企业在发展过程中也遭遇过类似的法治难题。在解决这些问题过程中,相关国家政府针对(民营)中小企业,形成了以分层化规制、规制学习为主要内容的弹性规制思路。


分层化规制是根据规制对象守法能力,设置不同类型或不同严格程度的规制方法。除了在法律、政策文本中对规制标准进行分层,不同国家也都在相应法律中设立民营中小企业“豁免”制度,以减轻民营中小企业的守法成本。相关法律也会分情况划定地方政府的分层权限,为弹性执法预留空间。为了保障分层化规制的科学性,相关国家政府还逐渐形成规制学习机制,即政府与民营中小企业对各自形成的规制认知、经验进行沟通、学习与内化,通过程序性规则保障政府向民营中小企业进行有效的规则传递,同时打通民营中小企业向政府进行规制问题、经验的传递渠道。此外,规制学习还注重通过程序促进民营中小企业的自我规制、行业规制,以此来实现市场治理的全面、有效与低成本。


我国在市场经济法治化过程中,也逐渐形成了弹性规制的些许探索。上海市的《市场轻微违法违规经营行为免责清单》、横琴自贸片区的《横琴与香港、澳门差异化市场轻微违法经营行为免罚清单》,本质上都是对市场主体不同的守法能力进行类型化,进行弹性执法的体现。需要注意的是,由于我国市场经济法治环境尚未成熟,在探索弹性规制的过程中,不可避免的,会出现诸如市场主体间平等与否、规制主体权力滥用与否等问题。因此,需将弹性规制方法与我国制度禀赋相匹配,在实现以规制促发展的同时,也使其在法治框架内进行。


作者:王美舒

          傅佳莎 (中国家庭金融调查与研究中心研究员)