欧阳俊:到底哪些WTO规则让特普政府不爽?

2018-08-06

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今年以来,特朗普政府全然不顾贸易伙伴国的强烈反对,单方面挑动贸易战,强烈冲击现行多边国际贸易体制,挑战WTO规则底线。特朗普在很多场合宣称WTO对美国不公平,损害了美国利益,必须变革或使之边缘化。WTO机制本是美国倡导建立的,那么特朗普如今这样表态,究竟是对WTO的哪些规则不满呢?


“边境税收调节”规则


在WTO协定中,人们常说的“出口退税”也叫作“边境税收调节”(简称BTA)。BTA是在国际贸易领域产生的一种较为普遍的税收体制,是指任何全部或部分采纳目的地原则征税的财政措施,它使得一国出口产品与那些在进口国国内市场销售的相似国内产品相比,能够全部或部分地免除其在出口国已经征收过的税费,同时,进口国对销售给消费者的进口产品,征收与对国内相似产品所征的税负一样的税收,即“出口环节退税、进口环节征税”。例如,从上海出口运往美国的钢材可以被免除在中国的钢材税,而是在纽约的税收水平下在纽约交纳钢材税。BTA主要应用在消费税、增值税和营业税上。按照《关税与贸易总协定》第XVI4条第4款规定,BTA只适用于基于产品或服务的间接税,而将基于企业的直接税、费视为被禁止的补贴。BTA的初衷旨在促进各经济体提供平等竞争环境,使企业产品出口不用承受双重征税压力,该规则如今已成为被援引最为广泛的WTO贸易规则。


事实上,《关税与贸易总协定》中关于BTA的条款原本就是美方1946年提出的,美国1960年也接受了第XVI4条第4款关于BTA只适用间接税不适用直接税的规定。但到了上世纪60年代,随着欧洲国家全面引入增值税,美国贸易收支状况不断恶化,质疑BTA规则的声音开始出现。质疑认为,《关税与贸易总协定》的相关条款将直接税排除在BTA之外,导致美国企业不能像以间接税为主国家的企业一样享受出口环节退税,却又必须向进口国缴纳进口环节税,这削弱了美国企业的国际竞争力。此后50年,在美国商界推动下,美国国会尝试解决BTA问题的努力沿着两个方向推进。一是,推动国内的税收改革,力图建立以增值税为主的税收体系以适应BTA规则。二是,对外通过快速通道授权法案,指示美贸易谈判代表协商贸易伙伴更改BTA条款,使之同样适用于直接税。但迄今为止,两种方案都没有取得实质进展。


特朗普对BTA一贯秉持强烈的批评态度,其似乎并不寄希望于国内税制改革解决BTA问题,而是更愿意凭借美国势力施压贸易伙伴,就BTA规则重新谈判,以期允许将直接税纳入BTA范围,或者废除BTA规则。


发展中国家条款


WTO发展中国家条款赋予发展中国家特别是其中最不发达国家特殊和差别性待遇享受者地位,要求其他缔约方为它们提供非对等优惠,藉以保证其在国际贸易增长中获得其积极发展所需要的份额。其实质内容包括两方面,一是允许发展中国家承担较少义务、享受更大灵活性;二是要求发达国家帮助发展中国家发展贸易与经济。


作为WTO最主要的创始成员,美国也是WTO发展中国家条款最主要的倡导者,然而,近年来,美国对发展中国家条款的指责明显增多。在今年年初发布的年度贸易报告中,美国贸易代表办公室就提出,WTO有关发展中国家条款不能反映当前国际贸易实践,非对等优惠原则、特殊和差别性待遇原则被滥用,让美国企业在国际竞争中处于不利地位。


美国为什么对发展中国家条款如此不满?原因存在于主客观两个方面。主观上,美国制造业竞争优势丧失,发展中国家条款成了替罪羔羊。特朗普执政后,奉行“美国优先”政策,拒绝继续承担国际发展义务,不再接受发展中国家条款的国际援助性质,自然抱怨相关条款对美不公平。客观上,WTO并没有就发展中国家做出精确界定。


美国认为自己长期承担着国际发展援助的最大义务,也因此成为推动发展中国家条款改变态度最为强硬的成员。


“一致同意、一国一票”的决策与修正规则


WTO实行“一致同意、一国一票”的决策与修正规则。如:《马拉喀什协定》第九条规定:“世贸组织应当继续遵循《1947年关贸总协定》奉行的由一致意见作出决定的实践。除另有规定外,若某一决定无法取得一致意见时,则由投票决定。在部长会议和总理事会上,世贸组织的每一成员有一票投票权。”第十条第2款规定:“对本条以及以下各条规定的修正应经所有成员接受方生效。”第十条第3款规定:“对附件一(1)和(3)中的多边贸易协议的修正,其性质将改变成员的权利义务者经三分之二多数成员接受后,即对接受这些修正的成员生效。”


在“一致同意、一国一票”的规则下,美国无法利用自己的经济实力对其他成员施加压力和影响。如:过去50余年,美国推动BTA规则改革的多次尝试,都因为欧州国家强烈反对而最终搁浅。


再如,“特殊和差别性待遇原则”属于WTO协定的核心内容。修改该原则属于改变成员的权利义务,需经三分之二多数成员接受后方才生效。在此情况下,就算能得到所有发达国家的支持,任何取消特殊和差别性待遇原则的改革都将因为发展中国家反对而失败。


因此,从某种意义上来说,与修改具体条款相比,或许特朗普更希望改革WTO的决策和修正规则。只有取消“一致同意、一国一票”规则,美国才可能推动WTO朝有利自己的方向改革。


综上,边境税收调节安排、发展中国家条款以及决策和修订规则,触及几乎所有其他成员的利益,是WTO的核心原则,不容任意破坏。从特朗普一贯行事的风格来看,美国已经并将持续从各个角度冲击WTO,而其他成员无论是谈判妥协亦或分野对阵,未来都将持续影响世界贸易乃至政治经济格局。